投标文件超范围报价应如何处理

本文作者：徐新河 鲁 轲（阳光时代（北京）律师事务所）  文章出处：《招标采购管理》2018年第11期（总第75期） 

     一、案例介绍  A 公司是某国有大型企业为开发建设电站项目而设立的项目公司，按照规定  采取公开招标方式采购一批辅机设备，招标文件中载明的需求数量为 20 台。B  公司按规定时间和地点进行了投标，但在评标时发现其投标文件中的供货数量是  23 台，报价也是 23 台设备的价格。对此，评标委员会成员存在不同的处理意见：  有人认为 B 公司投标文件中的供货数量超出了招标文件要求，属于未响应招标文  件的实质性要求，应直接否决其投标；有人则认为招标文件中并没有规定超范围  报价属于否决条件，不能以此为由否决投标，而应当按照其投标报价进行正常评  审。评标委员会中的招标人代表则提出：如果按照投标报价进行正常评审，最终  B 公司中标，在签订合同时供货范围应按照招标文件要求进行调减，合同签约价  格也应相应进行折算。 

        二、法律分析  由于对上述问题迟迟无法达成一致意见，评标委员会向笔者提出咨询。以下  是笔者对投标人超出招标文件要求范围报价应如何处理进行的分析。  （一）超范围报价是否可以否决投标  《招标投标法实施条例》第五十一条对应当否决投标的情形进行了规定，主  要包括投标文件未经投标单位盖章和单位负责人签字、投标人不符合国家或者招  标文件规定的资格条件、投标报价低于成本或者高于招标文件设定的最高投标限  价、投标文件没有对招标文件的实质性要求和条件作出响应等七种情形。从以上  情形可以看出，直接以超范围报价为由否决投标并没有直接的法律依据。有人认为，超范围报价属于没有对招标文件的实质性要求和条件作出响应，  可以此为依据对其进行否决，但这明显是站不住脚的。《货物招标投标办法》第  二十一条规定，“招标人应当在招标文件中规定实质性要求和条件，说明不满足  其中任何一项实质性要求和条件的投标将被拒绝，并用醒目的方式标明；没有标  明的要求和条件在评标时不得作为实质性要求和条件。”本案中，招标文件并没  有规定投标人不得超范围报价（未明确“不得超范围报价”为实质性要求和条件），  更没有规定超范围报价的投标文件将被否决。因此，不能以投标人超范围报价属  于未响应招标文件的实质性要求和条件为由否决其投标。另外，即使不考虑上述  规定，从合理性角度分析，超范围报价也不应认定为未响应招标文件的实质性要  求。因为超范围报价系指投标人超出招标人预期要求提供了货物，是过分满足了  招标人需求，这怎么能说是不满足招标文件要求呢？如果其价格比按正常范围报  价的投标人还要优惠，其他方面也都满足要求，凭什么要否决其投标呢?当然，  投标人超范围报价通过很可能导致报价提高，失去竞争力，最终无法中标，这是  另外一回事。超范围报价的投标人可以不中标，但不能剥夺其参与正常评标的资  格。  （二）如何确定超范围报价的评标价格  有人认为，投标人超范围报价时应当扣减超出范围部分的价格以后再进行评  标，这种做法也是值得商榷的。是否可以将扣减后的价格作为评标价，取决于招  标文件是否有相关规定。《招标投标法》第四十条规定，“评标委员会应当按照招  标文件确定的评标标准和方法，对投标文件进行评审和比较”；《招标投标法实施  条例》第八十一条规定，“依法必须进行招标的项目的招标投标活动违反招标投  标法和本条例的规定，对中标结果造成实质性影响，且不能采取补救措施予以纠  正的，招标、投标、中标无效，应当依法重新招标或者评标。”基于上述规定，  如果招标文件没有规定超范围报价时应当扣减超范围部分的报价及以扣减后的  价格作为评标价，评标委员会擅自进行扣减，导致投标人中标或影响了招标人结  果的，中标或招标结果将被认定为无效。另外，笔者也不建议在招标文件中规定，投标人超范围报价时应当扣减报价然后再进行评标。因为这样做意味着，这些有  问题的投标人（超范围报价虽然一般不能做否决处理但也确实存在没有完全响应  招标文件规定的情况）并没有因为其自身的过错而承担任何不利后果，对其他严  格按照招标文件要求报价的投标人不公平。如果为了保证投标竞争性确需进行评  标价格调整的，也建议规定按照超范围部分所有投标人中同类设备的最低价进行  扣减，对此类投标人予以适当惩戒，以促使投标人严格按照招标文件进行投标报  价。否则，可能导致投标人相互效仿，随意报价（反正多报些也不会有什么不利  后果，不必算得过于准确），从而给招标评标工作带来诸多不便和麻烦。  （三）超范围报价时如何确定合同价格  本案中，招标人代表提出，如果超范围报价的投标人中标，在签订合同时供  货范围应按照招标文件要求进行调减，合同签约价格也应相应进行折算。这种建  议是否可行呢？  《招标投标法》第四十六条规定，“招标人和中标人应当自中标通知书发出  之日起三十日内，按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同。”对供货范  围和合同价格进行调整，意味着对投标文件的关键内容进行了修改，涉嫌违反上  述规定。即使签订了合同，在发生争议时被修改内容也会被认定为无效，供应商  仍可以要求买方按原投标报价执行。因此，如果超范围报价的投标人中标，招标  人应该按照其原有供货范围和报价签订合同，而不宜进行任何调整。如果确实不  需要多余的设备，可以在合同签订后依法与投标人另行协商处理。

       三、律师建议  为避免招投标实务中出现以上难题，导致在评标和签约时无依据可循，笔者  提出如下建议。  （一）在招标文件中列明所有实质性要求和条件或重大偏差的情形。对于超  范围报价的，可规定允许偏差的最大范围或幅度，超过该范围或幅度的为重大偏  差，直接对投标文件作否决处理；超范围报价在相应范围或幅度内的为细微偏差，  并明确其量化评审标准。可以但不建议规定按扣减后的报价作为评标价，因为这样做不利于引导投标人严格遵循招标文件要求报价，而且一旦此类投标人中标，  正常情况下合同价格依然需根据其原报价确定。最好的做法是不做任何处理，直  接将投标人超范围报价金额作为评标价进行评标。  （二）如前所述，正常情况下如果超范围报价的投标人中标，招标人应按照  中标人的投标范围和报价与其签订合同。这种做法虽然符合法律规定，但的确有  可能造成资源浪费，因为不论价格如何，招标人毕竟买了一堆可能没有什么用的  东西。为了做到既符合法律规定，又不造成资源浪费，笔者建议可针对超范围报  价问题在招标文件中规定：对于超范围报价的投标人，其供货范围按招标文件要  求确定，投标报价按照超出数量对应的所有投标人同类设备（货物）的最高报价  进行扣减，扣减后的价格为投标人最终报价。如中标，投标人应同意按照该调整  后的报价与招标人签订合同。以上要求为实质性要求，投标人不同意该要求的，  投标文件予以否决。