招标投标与政府采购制度差异初步比较

招标投标与政府采购制度差异初步比较

编者按：本文介绍了招标投标与政府采购制度各自主要内涵与特点，分别从制度形成、法律体系建立、程序履行以及招标投标与采购管理等方面阐述了两种制度存在的差异，并对差异原因进行了分析，旨在为从业人员组织开展招标投标或政府采购活动提供指导与帮助。

招标投标与政府采购是两种典型的缔约方式，尤其对于政府投资项目而言，两种活动在本质特性上具有一定相似性，如：强制性、缔约性、时效性、程序性以及竞争性等。然而，资金来源是确定招标与采购方式选择至关重要的因素，在我国，招标投标与政府采购活动分属于不同行政主管部门监管，分别执行《招标投标法》和《政府采购法》的相关规定，并具有截然不同的适用范围。

一、招标投标与政府采购监管制度差异

对于非政府资金项目，鼓励采用招投标方式开展缔约与交易活动，运用这类资金的项目则不存在采用政府采购方式的情形。对于政府投资项目，招投标与政府采购活动均具有法定强制性。当资金性质为财政预算资金时，则一般采用政府采购方式组织交易及缔约活动。当为固定资产投资时，则一般选择采用招投标方式。资金性质是区分两种活动方式选择的重要依据之一。

2000年出台的《关于国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工的意见》（国办发〔2000〕34号），明确了国家发展改革部门指导和协调全国招投标工作、各行业主管部门负责各行业、各领域的招投标监管工作。各地方政府及行业主管部门结合地方情况纷纷出台了相关法规、规章，建立了招投标交易平台与监管环境。而《政府采购法》规定各级人民政府财政主管部门负责实施监管，并明确指出工程类政府采购活动适用于《招标投标法》。相比而言，除对于纳入集中采购目录的内容由集中采购代理机构组织采购交易活动外，财政行政主管部门并未针对非集中采购内容建立有形采购交易环境做出规定，也未像招投标活动按行业或专业对采购活动进行划分。然而，针对政府采购活动中服务、工程及货物三种类型的项目，进一步按照预算类别与性质划分采购活动类别，并由各预算管理处室根据预算类别分别开展协调管理。无论何种资金类别的采购活动均由隶属于财政行政主管部门专门负责采购监管的处室负责管理。财政预算管理接受《预算法》调整，政府采购活动作为预算管理重要内容，其过程也必然受到这一法律的调整与影响。与其他类别政府资金相比，预算资金审批制度更加完善，审批程序更为严格。政府采购活动须满足财政预算资金“刚性”要求，与预算资金审批、支付及其后期管理紧密衔接，可以说政府采购制度是财政预算管理制度的重要组成部分。

二、招标投标与政府采购法律体系差异

招投标与政府采购活动虽然在本质上具有相似性，但从法律体系上看，两者存在较大差异。关于两法体系差异主要体现在交易活动主体、法律类型、标的物特征、适用范围以及法律体系建设等方面，详见表1。

三、招标投标与政府采购程序差异

招标方式选择、前置条件获取、代理机构委托、活动过程的监管等均对程序履行产生影响。针对这些方面招投标与政府采购活动存在差异，详见表2。表2中有关差异内容正是两法体系及监管制度差异的客观反映。弄清两类活动程序差异，有利于管理人员找准工作要点，规范操作行为。

实践中，交易缔约过程所选用方式类型远超出了招投标与政府采购所有法定方式种类，例如“比选”、“选聘”、“谈判”、“征集”、“竞争性比较”等方式，在操作程序上与两种法定方式具有一定相似性。上述非法定活动程序组织过程灵活多样，在一定程度上，提高了缔约及交易效率。然而，由于缺乏法律约束，相对法定方式而言，程序执行过程严谨性差。笔者建议，应以公开、公平、公正、诚实信用原则为基础，对于非法定方式采取必要措施强化程序的严谨性。需注意的是，对于非法定合同缔约或交易过程，鼓励采用招标或政府采购法定方式，然而只要选择采用法定活动，就必须严格按照法定程序执行，并承担法律责任。

四、招标与政府采购管理差异

工程建设项目招标管理是指站在建设全过程视角对招标活动实施的一系列管理工作。同理，政府采购管理指采购人针对拟组织实施的采购活动开展的一系列管理工作。政府采购管理过程除遵循财政预算控制要求外，依然需将全过程思想贯穿始终。上述两类活动管理目标均包括降低过程风险、提升交易效率、确保交易质量、满足全过程管理要求等。招投标或政府采购管理工作内容均包括：合约规划、工作方案编制、代理机构委托、过程文件审核、招标与采购代理过程评价等方面。针对上述内容，两类活动有关差异内容详见表3。

招投标与政府采购活动各方面的差异是其各自固有本质特性的外在反映。随着招投标与政府采购活动在法律体系及监管制度等方面的不断完善，伴随着大量市场交易对于上述两种活动管理更多新需求的产生，相信其差异化趋势将更加明显。

来源：《招标采购管理》2016年第4期 作者单位：吴振全，北京市工程咨询公司；刘云梅，北京市计划生育药具管理站