从一则案例浅析政府采购项目属性界定

某县春风学校“智慧校园设备采购项目”（以下简称本项目），投资规模约2000万元，资金来源为财政性资金，招标文件载明项目属性为工程类，采购方式为公开招标，评标办法为综合评分法，采用分散采购模式。该项目于2018年6月15日在某县公共资源交易中心开标，经评标委员会评审，A公司被确定为中标供应商。

6月21日，投标人B公司向采购人和代理公司提出质疑，称该项目评标委员会组成人数为5人，价格分采用“取不低于平均价80%有效投标人报价的平均价作为评标基准价”，违反了政府采购法律法规强制性规定。理由是：本项目属于政府采购货物类项目，采购预算金额超过1000万元，依据《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）第二十七条和第五十五条之规定，评标委员会成员应为7人以上单数，综合评分法中“价格分应当采用低价优先法计算，即满足招标文件要求且投标价格最低的投标报价为评标基准价，其价格分为满分”。质疑人要求修改招标文件后重新招标。

6月28日，采购人和代理机构对B公司的质疑事项进行了答复，认为本项目包括智慧校园13个子系统及安装等内容，依据财政部《政府采购品目分类目录》（财库〔2013〕189号）关于工程、货物和服务的分类标准，本项目属于工程—建筑安装工程—智能化安装工程。采购人根据工程类项目编制招标文件，且招标文件中规定评标委员会组成人数为5人，价格分采用“取不低于平均价80%有效投标人报价的平均价作为评标基准价”，符合《招标投标法》及其实施条例的规定，并未违反政府采购法律法规强制性规定，质疑人的质疑事项不成立。

7月12日，B公司因对采购人和代理机构关于质疑的答复不满意，遂向当地政府采购监督部门提起投诉。政府采购监督部门依据《政府采购质疑和投诉办法》（财政部令第94号）向采购人、代理机构和中标供应商等当事人发出了投诉答复通知书及投诉书副本。各当事人进行了书面答复，均认为本项目属于工程类项目，评标委员会组成和价格分计算方式符合《招标投标法》及其实施条例的规定，未违反政府采购法律法规强制性规定，质疑人要求修改招标文件后重新招标的诉求缺少法律依据。政府采购监督部门对投诉人、被投诉人和相关当事人的投诉材料及证据进行了书面审查，并专门向上级政府采购监督部门进行了请示。最终，政府采购监督部门认为，投诉人的投诉事项缺乏事实根据和法律依据，投诉事项不成立，并于7月26日出具《投诉处理决定书》，驳回了投诉人的投诉。

8月15日，B公司因对政府采购监督部门《投诉处理决定书》不服，又向某县人民法院提起行政诉讼。10月29日，某县人民法院作出一审判决，驳回B公司的诉讼请求。此后，B公司在法定上诉期限内未再上诉。

案例剖析

本案争议的焦点是案涉项目是否属于政府采购工程类项目，笔者下面从事实根据和法律依据两个方面进行分析。

依据工程项目的通常分类，建筑安装工程是工程项目的分支，智能化工程又是建筑安装工程的一个子分支，因而智能化工程归属于工程类项目。智能化工程通常包含门禁系统、对讲系统、远程控制系统、监控系统、网络信息服务系统、智能照明系统、楼宇自动化系统等。根据《建筑业企业资质管理规定》（住房和城乡建设部令第22号）、《注册建造师执业管理办法(试行）》（建市〔2008〕48号）和《注册建造师执业工程规模标准（试行）》（建市〔2007〕171号）等文件的规定，智能化安装工程项目要求施工企业应具有相应等级的电子与智能化工程专业承包资质及安全生产许可证，且项目经理（项目负责人）应具有相应等级的机电工程专业注册建造师资格。

案例中的项目招标文件、技术规范书、工程量清单及施工设计图纸等资料证实了两点：一是项目招标内容为某县春风学校“智慧校园设备采购项目”，包含13个子系统及安装，如一卡通管理系统、智慧图书馆系统、校园广播系统、多媒体会议系统、云办公系统、电子班牌系统等。二是项目招标公告中关于供应商资格要求包含“投标人应具有电子与智能化工程专业承包二级及以上或有效期内的建筑智能化工程设计与施工一体化二级及以上资质”和“具备有效期内的安全生产许可证和项目经理（项目负责人）应具有机电工程专业二级及以上注册建造师资质，B类安全生产考核合格证”等内容。

据此，从本项目招标所包含的内容和招标公告所要求的投标人资质及项目经理资格两方面来看，案例中的项目属于工程－建筑安装工程－智能化安装工程，具有事实根据。

《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第七条规定，“采购人应当按照财政部制定的《政府采购品目分类目录》确定采购项目属性。按照《政府采购品目分类目录》无法确定的，按照有利于采购项目实施的原则确定。”从该规定可以看出，政府采购项目属性的认定主体是采购人，认定依据是《政府采购品目分类目录》。按照《政府采购品目分类目录》无法认定的，应按照有利于政府采购项目实施的原则进行认定。

《政府采购品目分类目录》将政府采购项目分为三大类：货物、工程和服务。其中，工程类包括建筑物施工、构筑物施工、工程准备、预制构件组装和装配、专业施工、建筑安装工程、装修工程、修缮工程、工程设备租赁和其他建筑工程；建筑安装工程包括电子工程安装、智能化安装工程、电力系统安装、供水管道工程和下水道铺设、供暖设备安装、通风和空调设备安装、燃气设备安装、大型设备安装和其他安装；智能化安装工程包括楼宇设备自控系统工程、保安监控和防盗报警系统工程、智能卡系统工程、通信系统工程、卫星和共用电视系统工程、计算机网络系统工程、广播系统工程、火灾报警系统工程和其他智能化安装工程。

根据《政府采购法》第四条和《政府采购法实施条例》第七条的规定，政府采购工程项目以及与工程项目有关的货物、服务，采用招标方式（公开招标、邀请招标），适用《招标投标法》及其实施条例；采用非招标方式采购的，适用《政府采购法》及其实施条例。

据此，采购人根据该项目的招标内容，依据《政府采购品目分类目录》认定本项目的属性为工程－建筑安装工程－智能化安装工程具有法律依据。

通过上文对事实根据和法律依据的分析，可以得出如下结论：采购人根据案例项目工程类的属性编制招标文件，并在招标文件中规定评标委员会组成人数为5人，价格分采用“取不低于平均价80%有效投标人报价的平均价作为评标基准价”，符合《招标投标法》及其实施条例等法律法规关于评标委员会组成和价格分计算方式的规定，并未违反政府采购法律法规强制性规定。

案例启示

案例中的项目属于工程建设项目并采用了公开招标方式，依据相关规定，其适用《招标投标法》及其实施条例，因而应采用工程建设项目的招标采购流程，项目的立项、招标公告的发布、投标人资格的要求、招标文件的编制、评标办法的设定、招标投标过程的监督、中标候选人的公示、异议和投诉的处理等均应遵守《国务院办公厅关于推进公共资源配置领域政府信息公开的意见》（国办发〔2017〕97号）、《工程建设项目施工招标投标办法》（国家发改委等七部委令第30号）和《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》（国家发改委等七部委令第11号）等工程建设项目招标投标的相关规定。

通过梳理发现，案例中项目的招标文件规定的实质性内容虽然符合《招标投标法》及其实施条例等相关规定，但是招标采购流程却直接套用了《政府采购货物和服务招标投标管理办法》的规定，与上述工程建设项目招标投标的具体规定存在冲突，招标采购流程上存在瑕疵。这也提醒行业从业人员在政府采购操作实务中要特别注意不同属性和采购方式的项目适用法律法规和办理流程不尽相同，如招标方式和非招标方式的工程建设项目不相同，招标方式和非招标方式的货物和服务也不相同。

古人云，“规外求圆，无圆矣；法外求平，无平矣。”界定政府采购项目属性必须要坚持合法、合理原则，减少不必要的质疑和投诉，进而提高项目实施效率。

所谓合法原则，首先要依据《政府采购法》及其实施条例、《招标投标法》及其实施条例进行界定。其次要依据政府采购主管部门规章的细化规定进行界定。如《政府采购货物和服务招标投标管理办法》《政府采购非招标采购方式管理办法》和《政府采购品目分类目录》等。特别是《政府采购品目分类目录》对政府采购货物、工程、服务进行了详细分类，绝大部分政府采购项目的属性都可据此界定。

所谓合理原则，是依据法律法规规章及《政府采购品目分类目录》仍无法界定时应遵循的原则，主要是指“有利于采购项目”的原则。该原则的本质是还权于采购人，但采购人不能任性行使此项权利，特别是在项目本身包含工程、货物或服务中两种以上属性的内容的情形下，采购人要认真分析、综合研判，不能孤立地、教条地界定项目的属性，否则将不利于采购项目的有效实施。也就是说，采购人既要考虑工程、货物和服务内容之间的关联性，也要考虑工程、货物和服务内容本身的扩张性，只有两者皆顾，才能切实做好政府采购相关工作。

 作者：储成鹏

 作者单位：安徽省六安市公共资源交易监督管理局

来源：《招标采购管理》